한국저작권위원회

[미국] 사법해석이 행정해석을 존중해야 하는지 여부  

-Loper Bright Enterprises v. Raimondo, Relentless v. Department of Commerce 판결이 미국 저작권청의 유권해석에 영향을 미치는지 여부-

중앙대학교 법학전문대학원 교수

이규호

1.1. 실체적 사실관계

로퍼 브라이트 엔터프라이시즈(Loper Bright Enterprises; 이하 ‘로퍼’)는 뉴저지 주에 본사를 둔 가족 소유의 청어 어업회사로서, 뉴잉글랜드 해역에서 어업을 종사하였다. 2020년 2월 로퍼는 미국 컬럼비아 특별구 소재 연방지방법원(United States District Court for the District of Columbia)에 「매그너슨-스티븐스 어업 보존 및 관리법」 (Magnuson–Stevens Fishery Conservation and Management Act; 이하 ‘MSA’) 제1855조 제f항이 청어 어업에 대한 약 700달러 상당의 업계 자비부담 모니터링을 강제할 권한을 국립해양수산청(National Marine Fishery Service; 이하 ‘NMFS’)에 부여하지 않았다고 주장하며 소를 제기하였다.

1.2. 절차적 사실관계

1.2.1. 제1심 절차

연방지방법원은 셰브론 원칙을 존중하면서 NMFS 승소의 약식판결을 내렸다. 모호하게 표현된 법률에 대한 행정청의 해석을 존중하는 셰브론 원칙에도 불구하고, 연방지방법원은 셰브론 원칙의 1단계 분석을 통해 MSA가 청어 어업에 대한 업계 자비부담 모니터링을 명확하게 규정하고 있다고 판단하였다. 연방지방법원은 해당 법률 문구가 모호하다는 로퍼의 주장을 받아들였더라도, NMFS의 MSA 해석이 합리적이었을 것이라고 설시하였다.

1.2.2. 제2심 절차

미국 콜롬비아 특별구 연방항소법원(U.S. Court of Appeals for the D.C.)의 3인 판사로 구성된 재판부는 2022년 2월 8일에 이 사건에 대한 변론기일을 개최하였다. 이 재판부에는 케난지 브라운 잭슨(Ketanji Brown Jackson) 판사가 포함되어 있었다. 2022년 2월 말, 잭슨 판사는 연방대법원 스티븐 브레이어(Stephen Breyer) 대법관의 후임으로 지명되었다. 파드마나반 스리칸 스리니바산(Padmanabhan Srikanth "Sri" Srinivasan) 수석 판사는 잭슨 판사의 대법관 지명이 확정된 후 잭슨 판사의 후임으로 지명되었다. 잭슨 판사는 구술변론을 심리하였지만 사건 판결 선고에는 참여하지 않았다.

콜롬비아 특별구 연방항소법원은 연방지방법원의 판결을 인용하면서 항소를 기각하였다. 그러나 콜롬비아 특별구 순회구 연방항소법원은 셰브론 원칙의 1단계 분석에 그치지 않고, MSA의 문구가 청어 어업에 대한 업계 자비부담 모니터링을 제공하는지 여부에 대해 전혀 모호하지 않다고 결론내렸다. 대신에 셰브론 원칙의 2단계 테스트에서는 해당 법률이 “해상 모니터링 비용 문제”에 대해 규정하지 않은 것을 법원이 어떻게 인정하여야 하는지 여부와 관련하여 NMFS가 MSA를 합리적으로 해석한 것으로 법원은 판단하였다. 저스틴 알 워커(Justin R. Walker)판사는 이 견해에 반대하였다.

2.1. 상고허가신청 및 상고허가의 범위

2022년 11월 10일, 로퍼는 대법원에 이 사건을 심리해 달라고 상고허가를 신청하였다. 로퍼는 자신의 상고허가신청서에서 법원에 두 가지 상고이유를 제출하였다.

첫째, 국내 선박에게 모니터 요원 임금을 지급하도록 요구할 권한을 NMFS에 부여한 것이 셰브론 원칙의 적절한 적용에 근거한 것인지 여부에 대한 판단을 연방대법원이 내려달라고 요청하였다.

둘째, 셰브론 원칙을 전면적으로 파기하여야 하는지 아니면 그 적용범위를 적어도 제한하여야 하는지 여부에 대한 판단을 내려달라고 연방대법원에 요청하였다.

2023년 5월 1일, 연방대법원은 두 번째 상고이유로 한정하여 상고를 허가하였다. 잭슨 대법관은 이 사건의 전심 재판에 관여한 적이 있기 때문에 연방대법원의 절차에서 회피하였다. 이후 연방대법원은 2023년 10월에 Relentless, Inc. v. Department of Commerce 사건에 대한 상고를 허가하였다. 제1연방항소법원의 판결에 대하여 상고가 허가된 이 사건은 NMFS가 부과한 수수료에 대한 이의를 제기한 사건인데, 이 사건은 셰브론 원칙을 다투는 것으로서 잭슨 대법관에게 회피사유가 없는 것이었다.

로퍼는 2024년 1월 17일에 릴렌트리스(Relentless, Inc.)와 함께 심리하게 되었다. 잭슨 대법관은 로퍼 사건판결에서는 스스로 회피하였지만, 병합된 사건인 릴렌트리스 사건의 변론을 심리하였다.

2.2. 다수의견

2024년 6월 28일, 연방대법원은 셰브론 원칙을 파기하는 판결을 선고하였다. 로퍼 사건에서는 잭슨 대법관이 회피한 관계로 6 대 2로 셰브론 원칙을 파기하였고 릴렌트리스 사건에서는 6 대 3으로 셰브론 원칙을 파기하였다. 존 로버츠(John Roberts) 대법원장은 다수의견을 통해 셰브론 원칙이 「행정절차법」(Administrative Procedure Act; 이하 ‘APA')과 저촉된다고 판시하였다. “APA에 따르면, 법률이 행정해석과 부합하는지 여부를 판단하는 것은 법원의 책무라고 규정하고 있다.” 다수의견은 “법원이 기술적인 법률문제를 다룰 것을 연방의회는 기대하고 있고,” 사법부는 이해당사자가 법정조언자(amicus curiae)의 입장에서 추가 의견서를 제출하는 것을 허용하고 있다고 설시하였다. 다수의견은 셰브론 원칙에 따라 종전에 내려진 행정처분 및 법원의 판결은 이 사건 판결을 통해 번복되는 것이 아니며, 셰브론 원칙 대신에 Skidmore v. Swift & Co. 사건에서 확립된 약한 스키드모어(Skidmore) 원칙에 따라 법원이 행정해석을 여전히 존중할 수 있다고 판시하였다. 하지만, 다수의견은 지난 몇 년 동안 셰브론 원칙을 적용하는데 곤란을 겪어왔기 때문에 선례구속의 원칙이 일반적으로 셰브론 원칙에 적용되지 않는다고 판시하였다. 로퍼 사건의 구체적인 사안에서 다수의견은 MSA가 공무원에게 업계 자비부담 모니터링 요건을 창설할 권한을 부여하지 않았다고 인정하였다.

2.3. 보충의견 (Concurring opinion)

클라렌스 토마스(Clarence Thomas) 대법관은 보충의견에서 셰브론 원칙이 연방헌법에서 확립한 권력분립 원칙 뿐만 아니라 APA와도 부합하지 않는다고 판시하였다. 닐 고서치(Neil Gorsuch) 대법관도 보충의견에서 “오늘, 연방대법원은 누구도 놓칠 수 없는 셰브론 원칙의 묘비를 세웠다. 이로써, 연방대법원은 판사들이 미국 건국 이래 연방법원을 이끌어 온 해석 원칙으로 다시 돌아가서 판단하게 한다.”고 판시하였다. 나아가 고서치 대법관의 보충의견에 따르면, 향후 행정법의 유일한 변화는 연방법원이 정부에게 유리하게 할 것이라는 제도적 편견 없이 사건과 분쟁을 해결하여야 한다는 것이라고 판시하였다.

2.4. 반대의견 (Dissenting opinion)

엘레나 케이건 (Elena Kagan) 대법관은 반대의견을 냈고, 이에 소니아 소토마요르(Sonia Sotomayor) 대법관 및 케탄지 브라운(Ketanji Brown) 대법관도 동참하였다. 케이건 대법관은 셰브론 원칙의 퇴출이 초래할 혼란을 우려하며 다수의견에 비판적이었다. 또한 다수의견은 행정부의 판단을 법원이 여전히 존중할 수 있다고 생각할 수도 있겠지만, “만약 다수가 ’오늘 모호성이 어디에 있는지‘에 대해 논쟁한 판사가 내일은 ‘존중이 무엇을 요구하는지‘에 대해 논쟁하지 않을 것이라고 생각한다면, 나는 크게 실망할 것을 우려한다.”라고 케이건 대법관은 판시하였다.

형사 사건 이외의 모든 사건을 민사사건으로 분류하는 미국 법원 체계하에서 행정사건도 민사사건으로 분류된다. 따라서 행정사건과 민사사건을 엄격히 구분하는 우리나라 법원 체계 하에서는 적용하기 힘든 측면이 존재한다.

하지만, 미국 법원에 제기된 국제소송사건의 당사자가 될 수도 있는 우리 기업이나 국민의 입장에서 이 사건판결이 미국 저작권청의 행정해석에 영향을 줄 수 있는지 여부는 중요한 쟁점이 될 수 있다. 미국 연방의회는 저작권법의 많은 측면에 관해 저작권청에게 규칙제정권을 명시적으로 위임하였다. 이에는 미국 연방저작권이용료위원회(Copyright Royalty Board)가 정한 음악 강제이용허락의 이용료, 저작권청의 저작권청구위원회(Copyright Claims Board) 구성 및 운영, 다양한 유형의 저작물 등록 등이 포함된다. 저작권청은 3년마다 디지털 밀레니엄 저작권법(DMCA) 제1201조, 특히 저작물에 대한 접근을 통제하는 기술적 보호조치의 우회 금지에 대한 면제사유를 고시한다. 이러한 예외조항에는 수리할 권리, 휴대폰 잠금해제, 탈옥, 보관 또는 교육 목적의 DVD 리핑 등의 문제가 포함된다. 이러한 규칙은 저작권법을 해석하지 않는 범위 내에서는 로퍼 사건판결의 영향을 받지 않을 것으로 보인다.

연방 저작권청은 입법기관인 연방의회도서관 소속기관이어서 행정절차법상 사법심사 규정의 의미에서 행정청이 아니지만, 연방저작권법은 저작권청장의 처분행위를 행정절차법상 심사대상으로 규정하고 있다.

2024년 6월, 콜롬비아 특별구 연방항소법원은 ‘연방의회도서관’이 행정청인지 여부에 관계없이 저작권 규칙이 행정절차법의 적용을 받게끔 연방의회가 명시적으로 저작권법을 입법한 것이라고 인정하였다. 나아가 콜롬비아 특별구 순회구 연방항소법원은 연방저작권법 제1201조상 면제사유에 관한 3년 주기의 규칙 제정은 행정절차법의 심사대상이라고 판시하였다. 마찬가지로 저작권이용료위원회의 조치도 행정절차법의 기준에 따라 심사한다. 특히, 이러한 조치는 일반적으로 행정절차법상 ’자의적이고 변덕스러운‘ 기준에 해당하는지 여부에 관한 규정에 따라 심사된다.

이와 관련하여 비교적 드문 사례이기는 하지만, 저작권청이 제정한 규칙을 통해 모호한 법률을 해석하는 경우에는 저작권청의 규칙에 셰브론 원칙을 적용하였었다. 이 경우에는 셰브론 원칙을 파기한 로퍼 사건판결이 적용될 것이다. 하지만, 저작권청에 의한 다수의 결정은 규칙 제정과 무관하므로 셰브론 원칙이 적용되지 아니하였다.

요컨대, 로퍼 사건판결은 저작권청이 정한 규칙이나 내린 결정에 거의 영향을 미치지 않을 것으로 예상된다. 다만, 드문 경우이기는 하겠지만, 저작권청이 제정한 규칙을 통해 저작권법상 모호한 조문을 해석하는 경우에는 셰브론 원칙을 파기한 로퍼 사건판결이 적용될 수 있다는 사실을 기억할 필요가 있다. 또한, 법원이 스키드모어 원칙을 적용하여 행정해석을 존중할 가능성도 존재한다는 점에 유의하여야 한다.

 603 U. S. ____, 1, 4-5 (2024), available at https://www.supremecourt.gov/opinions/23pdf/22-451_7m58.pdf (last visit on July 21, 2024).

 Amy Howe, Supreme Court strikes down Chevron, curtailing power of federal agencies, SCOTUSblog, June 28, 2024, available at https://www.scotusblog.com/2024/06/supreme-court-strikes-down-chevron-curtailing-power-of-federal-agencies/ (last visit on July 21, 2024).

 https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=3c9e500f-8d67-4350-8cf7-d336e7476f6e (last visit on July 21, 2024)

 Dion M. Bregman et al., Chevron Overruled: Impact on IP Law in the Wake of US Supreme Court's Decision, Morgan Lewis, July 3, 2024, https://www.morganlewis.com/pubs/2024/07/chevron-overruled-impact-on-ip-law-in-the-wake-of-us-supreme-courts-decision#_ftnref13 (last visit on July 21, 2024).

 https://www.scotusblog.com/case-files/cases/relentless-inc-v-department-of-commerce/ (last visit on July 21, 2024).

 Maureen Groppe, 'How do we know where the line is?' Supreme Court considers 'Chevron' doctrine in major case, USA Today, January 17, 2024, available at https://www.usatoday.com/story/news/politics/2024/01/17/supreme-court-herring-fishermen-case/72254165007/ (last visit on July 21, 2024).